|
|
2.2.2. |
1993: РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ. |
Как выяснилось, многие вещи, которые представляются мне очевидными, не являются таковыми для других. Здесь я пытаюсь ответить на основные возражения.
Мои взгляды, высказанные по поводу событий в России, некоторые характеризуют как идеализм. Я спросил одну такую даму, будет ли она голосовать, когда получит гражданство. Она ответила с негодованием: "Да, конечно!" А я голосую в мире идей.
Другая критика была в том, что я пытаюсь изобрести вечный двигатель. Я далек от того, чтобы представить свои мысли, как изобретательство вечного двигателя. Могу повторить, что я склонен говорить о бесконечном числе факторов, действующих в обществе.
Я не считаю, что самые общие законы истории подлежат человеческому разуму. Одно из достижений 20-го столетия состоит в строго логической формулировке ограниченности научного познания, в частности, применительно к истории, Венским логическим кружком конца 20-х - 30-х годов. (Наиболее последовательно эта точка зрения развита в работе Поппера (1902) Открытое общество и его враги, 1945.). Тем не менее, существует реальная возможность, что индивидуальные человеческие действия имеют свои последствия в обществе. Для меня это достаточный аргумент для того, чтобы сказать, что люди должны действовать в соответствии со своими представлениями о добре и зле, данными им от Бога, а не ссылаться на общие законы истории, которые им все равно не доступны. (Подобный тезис был сформулирован Сартром (1905-1980) после поражения Франции в 1940 году как противовес деморализующему коллаборационизму, ссылавшемуся на неумолимые силы истории).
То, что общие законы истории не доступны человеческому познанию, не означает, что некоторые более частные закономерности не могут быть замечены. К таковым, по моему мнению, принадлежит доктрина разделения властей.
Она была впервые сформулирована древнегреческим историком Полибием (2 в. до нашей эры). Полибий, на примерах античной истории, считал, что история есть круговорот политических форм, проходящих через циклы упадка. Монархия (правление одного) уступает место аристократии (правлению избранных), аристократия уступает место охлократии (власти толпы), из чего, как отрицание вновь появляется монархия. Все эти формы правления имеют свои присущие им сильные и слабые стороны.
Анализ Полибием смешанной конституции римской республики оказал влияние на Цицерона (1 в. до нашей эры). Цицерон полагал, что римская республика есть образец счастливого сочетания монархии, аристократии и демократии, позволяющего избегать циклы упадка. В Новое время проблема разделения властей была впервые вновь сформулирована Локком (1632-1704). Своего наиболее полного оформления эта доктрина достигла у Монтескье (1689-1755) в Духе законов(1750).
Основатели американского государства считали, что исполнительная, законодательная и судебная власти должны быть разделены и уравновешены в правах. Они следовали определению Монтескье, что демократия есть разделение властей. При этом исполнительная власть была для них олицетворением монархической власти; верховный суд, состоящий из девяти пожизненно назначаемых членов, представителем аристократического начала; конгресс, с большим числом конгрессменов, олицетворением начала демократического. Жизнеспособность республики они связывали с балансом между этими началами.
Принцип разделения властей пронизывает всю конституцию США 1789 года. Важно, что власти не просто разделены, но и сбалансированы. Так президент имеет вето на законы конгресса, однако вето может быть преодолено двумя третями голосов обеих палат. Члены верховного суда назначаются президентом с согласия сената. Сам конгресс разделен на верхнюю и нижнюю палаты, которые должны балансировать друг друга. Баланс и противовесы предусмотрены и в процедурах формирования разных органов. Президент избирается на четыре года, нижняя палата конгресса, палата представителей, на два года, т.е. является по сравнению с президентом более гибким и быстрым отражением мнения избирателей. Сенат, который переизбирается на одну треть каждые два года (и где срок полномочий 6 лет), призван быть инструментом преемственности и постепенности по сравнению с палатой представителей и президентом. В еще большей степени представителем традиции призван быть верховный суд. И все эти органы действительно такую роль и играют. Так в 30-е годы, когда Рузвельт при поддержке демократического большинства конгресса проводил реформы, многие реформы были приостановлены, потому что верховный суд признал соответствующие законы неконституционными.
Разделение властей существует не только на верхнем этаже в Америке, но и между федеральным правительством и правительствами штатов. Это очень важный момент для такой большой страны как США. Даже если центральное правительство будет проводить курс в одном направлении, правительства штатов имеют значительную автономию, чтобы тормозить неосмотрительное движение страны в одном направлении. Ни в чем другом власть штатов не проявляется так сильно, как в их роли в одобрении поправок к конституции. Поправки к конституции должны быть приняты двумя третями голосов обеих палат конгресса, но, что более важно, они должны быть одобрены тремя четвертями штатных легистратур, или их специальными конституционными собраниями. На практике именно последнее труднее всего преодолеть.
Разделение властей осуществляется также конституциями самих штатов. Все они имеют разделение между законодательной, исполнительной и судебной властью, с небольшими отклонениями от федерального образца (например, некоторые штаты имеют однопалатные легистратуры).
Наконец разделение властей наблюдается также в сферах выходящих за пределы конституции. В конце 19-го и в 20-м столетиях происходил большой рост исполнительной федеральной власти. Конституция предусматривает, что президент управляет через свой кабинет. Во избежание чрезмерного усиления власти президента сама исполнительная власть подверглась разделению. Были созданы многочисленные, так называемые независимые агентства. Законы, в соответствии с которыми они были созданы, предписывают порядок формирования руководящих органов этих агентств, оставляя значительную автономию в практической работе за самими агентствами. Обычно директора агентств или члены руководящих органов назначаются президентом с согласия конгресса. Многие из директоров и руководящих членов агентств имеют сроки полномочий больше, чем сам президент. При приходе к власти президента новой партии директора могут переназначаться (как было у Клинтона с ФБР и ЦРУ) или не переназначаться (Федеральное Резервное Управление (центральный банк, почтовая служба). Внутри каждого независимого агентства есть свое разделение властей в виде административной юстиции, решения которой обычно могут обжаловаться в обычных судах. Пример административной юстиции, с которой многие знакомы, - апелляции людей, запрашивающих статус беженца в США
Важно подчеркнуть, что разделение властей в США не означает слабости основных ветвей власти. Основатели конституции говорили не просто о разделении властей, но об их балансе. Баланс может быть надлежащим образом обеспечен только органами, обладающими достаточными полномочиями по отношению к другим ветвям власти. В Америке очень могущественный президент, один самых сильных в мире парламентов (включая, наверное, самую сильную верхнюю палату), и самый сильный в мире верховный суд
Разные органы власти существуют во всех странах мира. Но настоящее разделение властей связано со степенью независимости разных органов власти.
Англия формально не признает доктрины разделения властей. Но при внимательном рассмотрении это такая же фикция, как английский монархизм. Монтескье называл Англию республикой в одеждах монархии.
Исполнительная и законодательная власть действительно тесно переплетены в британском парламенте. Но в Великобритании есть очень сильное независимое судопроизводство. Судьи назначаются пожизненно, получают большое жалование, и могут быть смещены с должности импичментом в Парламенте. Последний случай импичмента зафиксирован в начале 19-го века. Это самое важное разделение властей. Кроме того, в парламенте есть разделение между верхней и нижней палатой. С другой стороны, премьер-министр отделен от главы государства. В спорных ситуациях стоящий над политикой король по-прежнему может говорить свое слово.
Есть также и другой аспект. Разделение властей есть не что иное, как форма децентрализации. Хартия вольностей 1215 года, самый ранний конституционный документ Англии, есть гарантия децентрализации от короля к феодальным баронам. В процессе своего исторического развития децентрализация в англосаксонских странах привела к полному перевороту пирамиды права по сравнению с континентальной Европой. В центре англосаксонского права в действительности лежат не верхние этажи государства, а процедурные гарантии субъекта права, индивидуума.
Например, в американской конституции соль процедурных гарантий индивидуума выражена в положении: "Никто не должен быть лишен свободы, жизни или имущества без надлежащей правовой процедуры". В соответствии с интерпретацией верховного суда США, под надлежащей правовой процедурой понимается судебная процедура с правом ознакомления с обвинением, вызова свидетелей, ознакомления с доказательствами и т. п. Эта процедурная гарантия считается настолько важной, что в соответствии с решением верховного суда 30-х годов, распространяется на всех лиц - граждан и не граждан США, - находящихся на территории страны, в том числе на нелегальных иммигрантов в процессе слушания дела о депортации из США. Американская конституционная система столкнулась в этом случае с чисто практической проблемой: вопросы, касающиеся собственности или свободы, просто физически невозможно рассмотреть в обычной судебной системе с полным объемом суда присяжных и т. д. Вопросы эти в жизни очень часто должны решать органы исполнительной власти. Выход был найден в создании системы административной юстиции, упоминавшейся выше. (Исключение делается только для органов внешней политики и обороны.) Таким образом, разделение властей внутри самой исполнительной власти оказалось тесно связанным с проблемой прав индивидуума. И при внимательном обдумывании, вероятно, и невозможно иное решение. Другие страны мира очень часто могут тешить себя мнениями, что они соблюдают права индивидуума, в то время как на практике они даже не задумываются над подобными процедурными гарантиями, без которых эти права остаются декларацией.
К сожалению, Россия больше всего всегда ориентировалась не на англосаксонское право, с присущей ему независимой судебной властью, а на континентальное право, на Францию, если быть более точным.
Еще недавно, в период наполеоновских войн, произошло столкновение двух путей развития: английской децентрализации и французского централизма. Франция проиграла, и за этим последовало принятие английского образца во Франции. Однако, по сей день Франция далеко не такое демократическое государство, как Англия. Во Франции существуют законы, ограничивающие свободу прессы, совершенно немыслимые в англосаксонских странах: Во Франции вы можете быть задержаны полицией и находиться в фактическом заключении, не представая перед судом в течение срока, который покажется диким американцу.
Можно утверждать, что есть корреляция между дефицитом конституционного разделения властей и недостатками в области основных свобод. Конституция 1958 года во Франции предоставила большие полномочия президенту в ущерб другим ветвям власти. Это имеет свои весьма реальные последствия. Нет спору, что слишком большой перевес в сторону парламента тоже вреден. Пример тому Италия со своими правительственными кризисами. Важна не одна какая-то ветвь власти, а их баланс. Но, во-первых, есть разные способы бороться с парламентской нестабильностью. В Англии это мажоритарная система, в ФРГ это 5-процентный порог и конструктивный вотум недоверия. Во-вторых, если Франция все же считается демократической страной, то это отчасти потому, что французы научились компенсировать недостатки своей конституции. После Де Голля во Франции есть доктрина "сосуществования" президента одной партии с парламентским большинством от другой партии в тех случаях, когда оппозиция приходит к власти в парламенте в середине срока президента. Президент в этом случае не распускает парламента.
В 1917 году существовало стихийное разделение властей, которое Ленин назвал "двоевластием". Ленин был юрист по образованию и он знал, чего добивался, когда искоренял всякое разделение властей. Марксистская доктрина требовала от него "диктатуры пролетариата" и диктатуру он создал.
В период гласности в Советском Союзе тоже было разделение властей. Оно выражалось, например, в борьбе Российской Федерации с Союзом. То, что Горбачев терпел это разделение властей и есть самая непосредственная причина расцвета всяческих свобод в Союзе. Я против империи, но не могу не заметить, что, уничтожив Союз, Ельцин сослужил плохую службу правам человека в республиках. Как только исчезло разделение властей с федерацией, местные боссы во многих республиках закрутили гайки.
В своей борьбе с Парламентом Ельцин так формулировал свою позицию: кто управляет страной, президент или парламент? Человек, который так ставит вопрос, не понимает, что такое разделение властей, и, следовательно, что такое демократия. К сожалению, это больше, чем простая неграмотность. Это политическая платформа. Весной 1993, когда Ельцин первый раз пытался распустить парламент, американские сенаторы, выступая по американскому телевидению, задавали тот же самый вопрос, кто управляет - президент или парламент. Если бы они говорили это об Америке, их бы подняли на смех. К России, как видно, другой стандарт. Ельцин заработал эту поддержку американского правительства весьма прозаическими способами: неравноправными договорами о стратегическом разоружении, ярмарочным антикоммунизмом (хотя сам он как раз демонстрирует коммунистические навыки управления).
Ельцин правил декретами, т. е. законами, издаваемыми исполнительной властью. В Америке это просто антиконституционно. Пример был взят с ордонансов французского президента. Не знаю, заметили ли вы, что полномочия править декретом истекли у Ельцина в декабре 1992 года. Парламент никогда не смог забрать у президента то право, которое он ему сам предоставил. То, что он его ему вообще предоставил и есть, по- моему, самая большая ошибка.
Как скоро все забыли, что тот парламент, который Ельцин разогнал, именовался опорой демократии во время путча 1991 года. Это тот самый парламент, который учредил разделение властей в Российской Федерации, создав пост избираемого населением президента и Конституционный суд. Конституционный суд тоже распущен. Слишком много для независимого судопроизводства.
Локк считал, что моральные условия общества предшествуют государственным. Эту нормативную сторону конституции подчеркивал Руссо (1712-1778) в своем ныне забытом Общественном договоре (1761). В таком смысле сентябрьские события в России - моральная катастрофа ее политического класса.
Конституция - это то, что не меняется. Чем более хаотична политическая жизнь, тем больше желание писать конституции. В Гаити было больше сотни конституций. Само отсутствие постоянной конституции может быть конституцией.
Стыдно за процесс принятия новой конституции в России. Для того чтобы обсуждать и принимать решения о конституциях, требуется образование и профессиональная тренировка. Конституцию должен принимать парламент или специальное учредительное собрание. На референдумы конституции выносятся только в Африке, где все страны - однопартийные режимы. В США никогда не бывает общенациональных референдумов. Референдум о конституции - это жалкая профанация демократии, призванная скрыть нечистые цели.
Все известные конституционные теории исходят из того, что люди в умеренной степени руководствуются собственными интересами. Если они чрезмерно настаивают на своих интересах (как во время гражданской войны), любой "общественный договор" рушится. Демократия исходит из более реалистической психологической теории человека, чем все остальные известные формы государственности, но и она может вынести лишь определенную дозу морального упадка. Во взаимоотношениях между ветвями власти свойственный людям эгоизм должен уравновешиваться готовностью к компромиссам. Любая демократия держится на компромиссах (Монтескье называли гением компромиссов и умеренности). Ельцин недавно заявил, что он устал делать компромиссы. Человек, который делает такие заявления, уже одним этим не соответствует должности президента демократического государства. Своим агрессивным стилем Ельцин вложил свою лепту в разрушение гражданского мира в стране. Он представил своих парламентских оппонентов злодеями. В стране, где не было парламента практически за всю историю, это преступление. Наконец, он объявил, что конституция, в соответствии с которой он сам был избран, его не связывает. Если бы Россия была действительно правовым государством, Ельцин, безусловно, был бы подвергнут импичменту еще весной 1993. Наконец Ельцин подготовил и провел в жизнь классический латиноамериканский переворот. Если бы он стремился хотя бы избежать человеческих жертв, он мог бы пойти на переговоры даже в тот день, когда отдал приказ танкам обстреливать Белый дом. Положение в Москве было уже под контролем его войск и приказ был просто проявлением свойственной Ельцину мстительности и безразличия к лишениям людей.
В разделении властей законодательная и судебная власти всегда уязвимее. Все, что они умеют - это произносить речи и писать бумажки. У исполнительной власти - реальная сила. Если во главе исполнительной власти стоит бессовестный человек, ничто не поможет. Недаром при вступлении в должность Президент США произносит клятву охранять и защищать Конституцию.
| Назад | Содержание | Вперед |
|---|